央企混合所有制改革新思路

马宏兵   2016-05-08 03:39:14


文 马宏兵

混改后的国有股权管理要运用新思维顺应新常态的新要求,根据不同领域国有股持股比例而进行差别化管理,充分发挥国有资本运营公司和国有资本投资公司在国有股权管理中的关键作用。

无论是央企所在领域向外资民资开放的发展混合所有制经济改革,还是央企自身引入非公有资本的发展混合所有制企业改革,都涉及并最终要落到“资本混合”上。混改后的国有股权管理要运用新思维顺应新常态的新要求,根据不同领域国有股持股比例而进行差别化管理,充分发挥国有资本运营公司和国有资本投资公司在国有股权管理中的关键作用。

央企混合所有制改革的背景及新要求

与以往国企改革不同,此番央企混改面临的国际国内格局已经发生了重大变化,问题和困难更多也更复杂。央企混改既面临着全面深化改革的改革背景和经济发展新常态的发展背景,还面临着更高程度对外开放的开放背景,世界经济与中国经济转型的转型背景以及社保基金缺口巨大的民生背景。

全面深化改革的背景

经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是使市场在资源配置中起决定性作用同时更好发挥政府作用。长期以来,国有企业尤其是央企控制并垄断了大多数优质资源并依靠政府的行政保护和特殊支持实现了规模的急剧扩张。在全面深化经济体制改革的大背景下,央企要通过推进混合所有制改革发展成真正的去行政化的市场主体,提升在国际国内市场的竞争力,并为支持经济可持续增长和社会协调发展创造条件。

经济运行新常态的背景

目前,我国经济已经由高速增长转向中高速增长,中国经济正处在经济增速换档减速期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段,各项改革进入攻坚期和深水区。在当前中国经济下行且复苏乏力的经济背景下,央企混改面临新的机遇与挑战,要顺势而为力推改革,为经济全面复苏注入活力。

更高水平对外开放的背景

国际上,经济发达体推动的TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议)签订、TPP(跨太平洋伙伴关系协议)等正在谈判磋商,中欧双边投资协定谈判和中美双边投资协定谈判是要确立新的国际贸易规则,建立以贸易平等为核心的新国际贸易规则及格局;国内,要实行更高水平的对外开放必然涉及产业“负面清单”谈判。因此,通过混合所有制改革为央企充分参与国际市场竞争注入活力,为提高国有资本运营效率创造条件,为建立新的国际贸易规则及格局、更高水平的对外开放相适应的市场体系提供支持。

世界经济与中国经济转型的背景

世界消费结构、消费模式根本性的转变带来世界新需求,国内消费转型也拉动新消费、新需求、新增长。当下的国际国内市场正面临着传统供给过剩、新供给不足以及新需求短缺的局面。因此,央企应以混合所有制改革为突破口,发挥国有资本的带动和集聚效应,确保国有资本的流动符合产业结构调整和经济转型的方向,积极推进混改后的央企产业结构产品结构的调整,更好地适应并满足新要求。

社保基金缺口巨大的民生背景

2015年全国社会保险基金预算数据显示,社保基金收入43088.07亿元,支出38463.97亿元,剔除9741.75亿元的财政补贴,社保基金“亏空”5117.65亿元。经济进入新常态,财政收入中低速增长,中国进入老龄社会并向超老龄社会迈进,财政支出刚性增长的大背景下,社保基金的运转将变得更加艰难。如何弥补巨大的社保基金缺口成为亟待解决的重大民生问题。国有资本的公共属性决定了其收益应当实现全民共享,为此应当依托国有资本经营预算或国有资本流动而加大对民生事业的支持与保障。

困难及阻力

央企经营者及员工积极性不高。央企经营者由于担心在混合的过程中涉嫌“利益输送”而被定罪为“国有资产流失”,或者担心改革不彻底而流于形式,所以往往趋于保守,改革积极性不高,存在一定的畏难情绪,对改革存有一定顾虑而犹豫观望。央企普通员工更多从自身利益出发,担心混改会打破央企长年以来的“铁饭碗”。

央企所处领域多为产能过剩领域。我国大多数央企集中在能源、基础原材料领域以及电力煤炭、地产建材、航天军工、信息技术和机械航运行业,总占比达到约63%,很多为产能过剩领域。产能过剩将直接加大企业生产经营压力,导致企业陷入生产滑坡、价格下跌、效益恶化的困局。

央企财务指标急剧恶化。当下,很多央企经营面临困难,现金流短缺,资产负债率居高不下;少部分央企亏损严重,库存难以消化,财务指标急剧恶化甚至资不抵债;央企普遍存在产能过剩和产品过剩。例如,中石油2015年1~3季度实现营业额13051.05亿元,同比下降25.6%,实现净利润306.01亿元,同比下降68.1%。2015年1~3季度,中石油的勘探与生产业务面对原油价格同比大幅下跌的不利局面,坚持降本增效,实现经营利润465.13亿元,同比下降68.1%;受成品油价格大幅下降、需求增速放缓等因素影响,销售板块经营亏损9.78亿元。中煤能源2015年三季度报显示,受宏观经济增速放缓、煤炭行业产能过剩及煤炭需求不足等因素影响,公司前三季度净利润亏损约16.7亿元,同比下降352.8% 。央企财务指标的急剧恶化导致央企引入外部投资者时民资外资不愿投、不敢投,大大阻碍了混合所有制改革的进程。

央企混合所有制改革目标新定位

央企在经济运行中的特殊地位与其在经济总量中的较大占比,决定了央企混合所有制改革必须坚持目标导向,目标定位要弱化所有制属性,着眼用市场力量及如何使国有资本挣脱行政束缚而解放资本,从宏观、中观、微观三个层面进行定位,从而激发国有资本的活力并大幅提升国有资本的影响力控制力。从宏观经济层面看,着眼于建立与完善市场公平竞争秩序,清除阻碍资本有序流动的要素;同时,充分尊重国有资本的资本属性和公共属性。从中观层面看,着眼于推进国有资本布局结构的优化调整。从微观运营层面看,着眼于提升国有资本的活力影响力和控制力。

央企混合所有制改革的新思路

分类设计国有股持股比例

央企混改中国有股持股比例应着眼于国有资本战略功能、社会功能、经济功能的平衡与协调,着眼于国有资本活力、控制力、影响力的提升。少部分继续保留的国有独资企业或国有独资公司,以及关键行业和领域的国有独资、国有绝对控股公司,应当更多地着眼于战略安全与公共利益的实现,特殊情况下甚至可以牺牲经济目标而维护国家战略安全与公共利益。国有资本的保值增值主要是依托混合所有制企业得以实现。具体体现为国有企业通过股份制改革改制为混合所有制企业后国际竞争力的大幅提升。一方面,要通过混合所有制改革实现对既有国有资源的整合,打造具有国际竞争力的混合所有制企业集团或跨国公司;另一方面,要通过微观机制的创新和完善,优化企业产品和服务结构,提高企业管理水平和运营效率,更好地对接国际贸易新需求新结构新变化的更高要求。

负面清单领域尤其是特殊功能的央企应保持国有独资

在一些事关国家安全、国家战略的领域以及重大基础设施领域的央企应继续保留少量的承担特殊功能的国有独资。这些企业的经营领域应当严格限定在市场准入负面清单中的“禁止准入类”负面清单之内。包括重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域,重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用,自然垄断环节的管网,国防军工等特殊产业,从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域,石油、天然气等战略物资国家储备等领域。为了避免长期以来国有股“一股独大”的诸多弊病,在国有独资企业或独资公司中也要尽力实现国有产权多元化即实行几家或多家国有企业出资持股一家国有独资企业或独资公司。

涉及国家安全和国计民生领域的央企仍然保持绝对控股

对于产业准入负面清单中“限制性准入类”负面清单中的部分涉及国家安全或国计民生的领域,对国家安全、国家战略和公共利益的影响巨大,建议国有资本保持绝对控股地位。具体而言,重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程,重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用,自然垄断环节的管网,国防军工等特殊产业,从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力等领域的某些环节或上下游,除了依法必须保持国有独资外,可以根据实际情况依法向非公有资本放开,但要保证国有资本的绝对控股地位,即国有股持股比例应保持在50%以上。

关系国民经济命脉的重要行业、领域的央企实行相对控股

除必须保持国有独资外的粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域、其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域,国有资本可以相对控股,发挥其引导和带动作用,根据公司股权结构选择合适的持股比例和与之对应的具有相对控制权的投票权。国有股相对控股模式下,但根据协议规定拥有企业的实际控制权(协议控股),比如,特殊管理股模式下,国有股虽然只保留象征性的一股,但该一股拥有“一票否决权”即“黄金股”;也可以是国有股持股比例相对高于其他任何出资人(自然人或法人)的股权占比等,具体要视公司整体股权结构而定。在后一种方式中要谨防其他股东通过债权关系、内部交易等叠床架屋式的债权股权转让变更而变向稀释国有股权,从而获得事实上的控股甚至绝对控股地位,造成国有资产的巨大损失。

充分竞争领域的央企国有参股或部分退出

央企所在或控制的竞争性领域垄断领域的一些竞争性环节或业务应当充分引导非公有资本参股并允许非公有资本控股、绝对控股甚至独资,充分发挥市场在这些领域配置资源的决定性作用,实施国有参股或部分退出。具体而言,央企所在的水电气热等一般公共基础设施和公用事业领域,可根据不同业务特点,分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化;符合条件的外资民资可依法通过PPP、特许经营、政府购买服务等方式参与央企控制的重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域的建设和运营;非公有资本可以进入央企控制的重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等领域,依法依规有序参与开发经营;允许非公有资本平等进入央企控制的江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等竞争性业务;支持非国有企业投资参股以及参与央企控制的核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域特许经营和政府采购;其他央企控制的军工领域,分类逐步放宽市场准入,建立竞争性采购体制机制,支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

转变国有股权管理思路

以产权为基础、资本为纽带进行股权管理

央企混改后不再是传统意义上的国有企业,对于混改后的经营性国有资产管理不再是传统的管企业、管资产,而是以产权为基础而“管资本”。相应地,改制为混合所有制企业后,国有经济结构的调整相应地体现为国有资本布局结构的优化,国有经济活力更多地体现为国有资本的流动性和投资运营效率以及混合所有制企业的竞争力提升。

从管企业向管股权转变

随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,传统的“管人管事管资产”的国有资产管理模式不再能够适应市场化改革不断深化和国有企业成为独立市场竞争主体的更高要求。国资管理机构作为国有资本的出资人代表不再直接行政干预企业日常管理和经营,其对国有资产管理不能等同于对企业法人财产的管理,而是体现为对国有股权的管理。

从正面清单思维向负面清单思维转变

十八届三中全会指出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。国有资本不再享有特定领域的天然的垄断地位,应当打破长期以来对于民资外资所设立的各类“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”,转变计划经济时期非国有资本“正面清单”思维的投资准入模式为市场经济条件下非国有资本“负面清单”思维下“法无禁止皆可入”的投资准入模式。国有资本应当严格按照“负面清单”的规定实现有序进退,“禁止性准入类负面清单”领域国有资本保持独资,“限制性准入类负面清单”领域国有资本保持绝对控股或相对控股。“负面清单”之外的领域应当向民资外资开放。“负面清单”管理思维下,国有股权的持股比例及管理应根据对“负面清单”的动态调整而动态确定。同时,鼓励混合所有制企业引入职业经理人和推行员工持股。

从行政管制向依法管理转变

长期以来,国有资产管理机构对国有资产实行行政管制和行政干预,这与国有企业作为市场竞争主体的地位是不相符的,也与未来我国实行更高程度的对外开放的政策要求不相符。法制化和市场化的新形势下,国有资本与非国有资产应当受到法律的同等保护,国资管理机构应当严格按照“法无授权不可为”的原则简政放权、依法履职、转变职能,定位于专门的行政管理部门。国资管理机构对国有资产的管理主要是通过法律政策及评价考核标准办法的制定为国资管理提供支撑、服务和保障,严格按照《公司法》的规定对国有资本运营公司和投资公司以及国有资本出资企业行使股权和基于股权的表决权、分红权。

(作者单位:中国财政科学研究院)

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